Finansiering av terrorism

En studie av motåtgärder

Finansiering av terrorism innebär att pengar eller annan egendom samlas in, tillhandahålls eller mottages i syfte att användas till terrorresor, terroristbrott eller vissa allvarliga brott med liknande konsekvenser. Rapporten ger en samlad bild av handlingar som misstänks vara terrorfinansiering, hur de utreds och vilka åtgärder som vidtas, med utgångspunkt i Säkerhetspolisens och andra myndigheters arbete. I rapporten beskrivs myndigheternas arbete mot finansieringen och det görs en analys av hur det kan förbättras.

Sammanfattning och resultat

  • I enbart fyra fall de senaste 10 åren har det fattats beslut i domstol om brott mot den så kallade finansieringslagen (Lag 2002:444 om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall). Det är istället främst andra åtgärder som myndigheter vidtagit som varit verksamma mot misstänkt finansiering av terrorism.
  • Det finns flera möjliga orsaker till att antalet förundersökningar och domar avseende misstänkt finansiering av terrorism till dags dato är så litet. Det är exempelvis ofta svårt att bevisa att en transaktion utgör finansiering av terrorism. Det innebär, enligt flera intervjupersoner, att brotten blir mycket svåra att utreda och det krävs kompletterande bevis (chattar, telefonavlyssning etc.) för att kunna styrka brott.
  • Personer som rapporterats för misstänkt terror­finansiering har ofta misstänkts för vinstdrivande brott som skattebrott, narkotikabrott och bedrägerier. Samtidigt har även exempel på lagliga finansieringskällor identifierats i undersökningen. Det handlar bland annat om lön, bidrag eller lån.
  • Insamlingar av olika slag utgör en viktig finansieringskälla för terroristorganisationer. Undersökningen visar att det främst tycks ske på initiativ av privatpersoner. Inom den våldsbejakande islamistiska miljön är det inte ovanligt att man uppger att insamlade pengar exempelvis ska gå till sjukvård eller till att hjälpa barn i oroshärdar. Det medför att en bredare grupp (inom till exempel en diaspora), och inte enbart radikaliserade personer, kan komma att bidra till terrorfinansiering.
  • Administrativa åtgärder spelar en viktig roll i arbetet att förebygga och förhindra misstänkt finansiering av terrorism. Det handlar framför allt om skatteutredningar som föranleder skattetillägg och kontrollutredningar av bidrag som leder till indragna bidrag och återkrav. Beslut om administrativa åtgärder ofta kan tas mer skyndsamt, vilket ökar förutsättningarna att stoppa misstänkt finansiering. Jämfört med brottsutredningar är beviskraven lägre för myndigheterna, och i stället läggs en större bevisbörda på individen.
  • En viktig förutsättning för ett effektivt arbete med att förebygga och motverka terrorism är informationsdelning mellan Säkerhetspolisen och övriga myndigheter. Det finns en samsyn hos intervjupersonerna om att Säkerhetspolisen de senaste åren börjat dela väsentligt mer information, vilket i sin tur leder till fler åtgärder. Intervju­personer efterfrågar också mer information i ett tidigare skede. De betonar vikten av att arbeta snabbt för att hinna stoppa pengar som riskerar att gå till aktörer i våldsbejakande extremistmiljöer.
  • Under 2020 kom det in drygt 24 500 rapporter till Finanspolisen om misstänkta transaktioner. Av dessa hade verksamhetsutövaren i knappt 560 rapporter angett misstänkt terrorfinansiering som rapporteringsgrund. Verksamhetsutövare efterfrågar mer återkoppling, dels om vilken typ av information Finanspolisen vill ha, dels om ifall inskickade rapporter har lett till vidare utredning.
  • När det handlar om att utreda misstänkt terrorfinansiering är samverkan på underrättelsenivå mellan de brottsbekämpande myndigheterna särskilt relevant. Underrättelseinformation kan också komma från utredningar av andra brott. I de fallen finns det dock många steg där information kan falla bort, och det är viktigt att utredarna på andra myndigheter har kännedom om att Säkerhetspolisen är intresserad av uppgifterna.

Bedömningar och förslag

  • Brå bedömer att det är särskilt allvarligt när medel från det offentliga används som finansieringskälla. Vissa myndigheter, inte minst Skatteverket och Försäkringskassan, arbetar redan prioriterat med att stoppa sådan finansiering. Arbetet bör dock prioriteras hos fler aktörer.
  • Arbetet mot terrorfinansiering kan förbättras avseende informationsdelning, samordning av brottsutredningar och andra åtgärder mot personer i samma nätverk. Myndigheterna behöver även öka förmågan att förhindra att legala finansieringskällor används. En stor utmaning är den betydande grad av koordinering som krävs mellan samverkande myndigheter och aktörer.
  • Många personer som misstänks finansiera terrorism är multikriminella. Det innebär att de kan utredas parallellt av flera olika myndigheter. Det finns skäl till att myndigheterna inte delar all information och arbetar koordinerat – de har sina respektive ansvars­områden och ska göra självständiga bedömningar i sina utredningar. Detta gör dock att det är svårt att uttala sig om vilka åtgärder på vilka myndigheter som är mest effektiva och ger bäst resultat om man vill förhindra terror­finansiering. Ett sätt att skapa förutsättningar för att välja rätt spår från start är att testa olika utredningsvägar i projektform och sedan utvärdera resultatet. På så sätt får myndigheterna också konkreta resultat kring hur stor skillnad det är i resurseffektivitet mellan att testa finansieringslagen eller att exempelvis starta utredningar om bokföringsbrott, bedrägeri eller näringspenningtvätt.
  • Om Sverige vill få fler domar enligt finansieringslagen bedömer Brå att det nuvarande straffvärdet utgör ett hinder. Det uppfattas inte motsvara arbetsinsatsen och därför prioriteras andra brottsrubriceringar – inte minst andra terroristbrott och de brott som genererat finansieringen. Om finansieringskällorna är legala saknas alternativa brottsrubriceringar att använda. Gemensamt för brott enligt finansieringslagen och flera av de brott som ligger bakom finansiering är att de är tidskrävande att utreda. Dessutom behövs specialister, som finansiella utredare. En sådan resursåtgång är enklare att motivera om straffvärdet i praktiken är högre än några månaders fängelse.
  • Säkerhetspolisen bör ställa fler frågor. Redan i dag lämnar Säkerhetspolisen information till samverkande myndigheter och undersökningen visar att ju mer information myndigheterna får, och ju snabbare de får den, desto kraftfullare åtgärder kan de vidta. Myndigheter som kan stoppa utbetalningar är särskilt viktiga att kontakta skyndsamt. Detta arbete måste utvecklas och inkludera fler myndigheter och aktörer, inte minst på lokal nivå. Det är viktigt att förhindra att inte heller kommunala skattemedel går till att finansiera våldbejakande extremism.
  • Finansiering av terrorism kan gömma sig i samma flöden som legala insamlingar till konfliktzoner. Det vore därför önskvärt att skapa legala och seriösa transaktions­lösningar för de personer som har goda syften med sina transaktioner. Inte minst för att skapa större skillnad mellan seriösa betalningsflöden och terrorfinansiering, men även för att behålla så många aktörer som möjligt i de formella – och övervakade systemen. Genom att personer med goda avsikter stängs ute, riskerar man därtill att skapa misstro mot legala betalningssystem och regimen mot penningtvätt och terrorfinansiering. De aktörer som är bäst skickade att lösa dessa problem är bank- och betaltjänstföretag med välutvecklade system för övervakning av transaktioner.
  • Arbetet mot penningtvätt och finansiering av terrorism fokuserar på tillsynsmyndigheter som är särskilt relevanta för att motverka penningtvätt. Rapporten visar att andra typer av tillsynsmyndigheter – som Skolinspektionen, Inspektionen för vård och omsorg samt kommuner – kan vara nog så viktiga för att motverka finansiering av terrorism. Det är därför viktigt att Säkerhetspolisen har kunskap om och utnyttjar även dessa aktörers verktyg när det är lämpligt.
  • En inte försumbar del av den misstänkta finansieringen av våldsbejakande extremistmiljöer kommer från bedrägerier, skattebrottslighet och välfärdsbrott. Dessa utreds av olika myndigheter och ofta i stuprör. En särskild svårighet är när en och samma aktör begår alla tre brottstyperna. Brå föreslår att utreda förutsättningar för att skapa en finansiell utredningsfunktion med inspiration av organiseringen av de regionala underrättelsecentren, men som arbetar med komplexa utredningar.
  • Säkerhetspolisen måste leda arbetet. Undersökningen visar att många myndigheter och andra organisationer gärna bidrar till att förebygga och bekämpa finansiering av terrorism. De har dock inte huvudansvar, tillräcklig kunskap om miljöerna eller mandat att göra annat än att bistå. Inte minst organisationer som använder administrativa åtgärder är beroende av signaler från Säkerhetspolisen om att deras system utnyttjas. Intervjuerna ger en bild av att informationsflödet från Säkerhetspolisen har ökat markant, men att det finns utrymme att förbättra det ytterligare. Tidsvinster kan göras om samverkande myndigheter får all relevant information från början, och om man ligger nära utbetalningarna, så att de kan stoppas skyndsamt. Det kräver dock att Säkerhetspolisen vet vilka uppgifter som de olika aktörerna behöver för att hindra en utbetalning eller transaktion.

De vanligaste åtgärderna för att förebygga misstänkt terrorfinansiering är när myndigheter stoppar eller återkräver felaktiga utbetalningar. Det kan till exempel handla om att Försäkringskassan beslutar att återkalla ett bidrag eller att Skatteverket beslutar att beskatta någon som uppgett för låg inkomst.

– Johanna Skinnari, projektledare, Brå.


Vilka extremistmiljöer avses?

Det material som bearbetats gäller de tre våldsbejakande extremistmiljöer som Säkerhetspolisen och Center mot våldsbejakande extremism (CVE) identifierat och för närvarande inriktar sig mot: våldsbejakande islamistisk extremism, våldsbejakande högerextremism och våldsbejakande vänster­extremism.

Merparten av ärendena och intervjuexemplen om finansiering handlar om de två förstnämnda miljöerna, och framför allt den våldsbejakande islamistiska miljön. Detta är i linje med både bedömningen av terrorhotet i Sverige och storleken på de tre miljöerna. Rapportens resultat och analyser rör därför främst utredningar och åtgärder mot misstänkt finansiering av den våldsbejakande islamistiska miljön.

Kontakt

Johanna Skinnari
tfn: 08-527 58 407, e-post: johanna.skinnari@bra.se

Karolina Hurve
tfn: 08-527 58 518, e-post: karolina.hurve@bra.se

Varför har Brå gjort studien?

I Sverige har finansiering av terrorism varit kriminaliserat sedan 2002, och en lång rad myndigheter och företag har ansvar för att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. De 17 myndigheter och organisationer som är mest berörda samlas i Samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Det är Samordningsfunktionen som initierade denna rapport. Projektet har genomförts i ett samarbete mellan Enheten för forskning om ekonomisk och organiserad brottslighet och Center mot våldsbejakande extremism.

Vad har Brå undersökt?

Rapporten baseras på intervjuer med 70 personer från myndigheter, kommuner, verksamhetsutövare och civilsamhället. Rapporten innehåller även gjort en genomgång av 200 ärenden som, av Säkerhetspolisen eller andra myndigheter, bedömts ha koppling till finansiering av våldsbejakande extremism. För att få veta mer om vad som karaktäriserar personer som misstänkts för terrorfinansiering har rapportförfattarna bearbetat registeruppgifter om en population som baseras på personer som rapporterats av verksamhetsutövare för misstänkt terroristfinansiering. 

Fakta om publikationen

Författare: Karolina Hurve och Johanna Skinnari

© Brottsförebyggande rådet 2021

urn:nbn:se:bra-977

Rapport 2021:6

Tips på andra rapporter